4 ottobre 2010
di Luca Clavarino
Membro del Comitato Esecutivo ULI/Urban Land Institute Italia
Signor Presidente del Consiglio dei Ministri e stimati Amministratori
Pubblici,
Lo strumento per ritrovare la necessaria piena armonia e per sbloccare
con rapidità e in via risolutiva il problema dei terreni per l'EXPO
esiste ed è evoluto e collaudato: basterà costituire e attivare una STU/Società
di Trasformazione Urbana, con una apposita Delibera del Consiglio
Comunale di Milano.
Mi permetto di allegare a questa breve nota un sintetico Promemoria che
dovrebbe consentire a tutti di rimuovere ogni dubbio o perplessità in
merito all'adozione immediata dello strumento.
A disposizione - con il Prof. Avv. Riccardo Delli Santi, che delle STU è
profondo conoscitore - per ogni Vostra necessità, Vi auguro,
nell'interesse del Paese e della reputazione di noi tutti, di
raggiungere l'intesa necessaria entro la scadenza determinata dal BIE.
Molti cordiali saluti e buon lavoro
PROMEMORIA
“Per risolvere il problema dei terreni di EXPO, consentendo -
nell’immediato - l’avvio della realizzazione degli interventi necessari
per l’organizzazione e la gestione dell’evento, e -nel medio periodo -
la valorizzazione dei terreni, interventi che in entrambe le fasi
(“pro-EXPO” e “post-EXPO”) si possono senza dubbio classificare come
interventi di riqualificazione territoriale, si potrebbe fare ricorso ad
una STU/Società di Trasformazione Urbana (art. 120 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo Unico Enti Locali).
Si tratta di una società a capitale misto pubblico-privato, finalizzata
alla progettazione e realizzazione di interventi di riqualificazione
territoriale, in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti.
Nella fase di avvio dell’iniziativa viene predisposto uno studio di
pre-fattibilità, mirato ad inquadrare l’impianto procedurale
dell’iniziativa ed a verificarne la sostenibilità economico-finanziaria,
la fattibilità tecnica ed amministrativa e la convenienza sia sul piano
economico sia sul piano sociale.
Sulla base delle conclusioni di tale Studio di pre-fattibilità, il
Consiglio Comunale può aderire all’iniziativa con una delibera che: a)
esprima la volontà di costituzione della società mista, con
l’indicazione dei partner pubblici; b) individui l’area di intervento
con dichiarazione di pubblica utilità e la definizione del programma
della STU (con allegate le prospettive economico-finanziarie, la
relativa ipotesi di bilancio ed il cronoprogramma generale); c)
specifichi la quota di capitale della società attribuita ai partner
pubblici e quella destinata ai partner privati; d) approvi agli schemi
di statuto della società, dell’atto costitutivo e della convenzione che
disciplina i rapporti con la società (i cui contenuti si ritengono
assimilabili a quelli di un contratto di servizio stipulato tra il
soggetto titolare del servizio pubblico e il soggetto erogatore).
La società dovrà strutturarsi in modo idoneo a gestire: a) la
progettazione urbanistica ed edilizia delle opere; b) la realizzazione
degli interventi previsti; c) la vigilanza sulla corretta esecuzione dei
lavori; d) la commercializzazione delle volumetrie realizzate.
Per quanto riguarda la tipologia societaria da adottare non pare si
pongano problemi, stante il dettato letterale della norma, che fa
riferimento unicamente al modello della Società per Azioni.
La STU provvede, dunque, all’acquisizione delle aree ed alla
trasformazione delle medesime mediante la progettazione degli
interventi, nonché alla commercializzazione delle volumetrie realizzate.
Per quanto concerne gli aspetti operativi, nello svolgimento
dell’attività di progettazione e costruzione la STU può operare secondo
due modalità:
a) Piò avvalersi di una propria organizzazione interna, che provvede
direttamente alla progettazione ed alla costruzione/procurement delle
opere;
b) Oppure può rivolgersi al mercato attraverso l’affidamento all’esterno
di queste attività. La STU potrà in questo modo affidare le operazioni
di realizzazione a soggetti selezionati sul mercato, riservandosi la
funzione di garante dell’esecuzione della trasformazione e,
contemporaneamente, assicurarsi un’ampia agilità operativa.
La costituzione di una STU comporta alcune conseguenze dal punto di
vista finanziario, con particolare riguardo alle modalità di redazione
del bilancio (imputazione fiscale sulla base dei corrispettivi pattuiti
o al costo), per equilibrare il forte differimento dei ricavi previsti.
Secondo quanto dispone la circolare esplicativa, poiché le STU sono
costituite come società per azioni, esse dovranno redigere il bilancio
secondo gli schemi dettati dal codice civile (artt. 2423-2435-bis). Ciò
comporta l’obbligo di seguire uno schema di bilancio rigido, principi di
valutazione e rappresentazione di bilancio derogabile solo in via
eccezionale e, infine, la necessità di correlare i costi della fase
iniziale con i ricavi che potrebbero manifestarsi anche alcuni anni dopo
la costituzione e l’inizio dell’attività sociale.
Lo schema di bilancio che ne consegue è quello che adottano le società
commerciali che operano sulla base di commesse a lungo termine, di
durata pluriennale, per la realizzazione di un’opera o di un complesso
di opere o la fornitura di beni o servizi non di serie che insieme
formino un unico progetto. Per la determinazione del ricavo atteso dalle
opere di durata pluriennale si dovrà pertanto fare riferimento alla
semplice previsione dei ricavi effettuata in occasione dello studio di
fattibilità dell’opera stessa. E’ necessario un sistema contabile
adeguato fin dall’inizio degli interventi e che l’intera opera di
trasformazione urbana sia assistita da un’approfondita analisi dei costi
e da una corretta valorizzazione dei ricavi derivanti dalla
commercializzazione, nell’ottica di consentire una trasparente e
completa rappresentazione in bilancio dello stato di avanzamento delle
opere, nonché di fornire nel medio e lungo periodo idonei strumenti di
controllo dei costi.
Oggetto principale di tale società è la “trasformazione urbana”
attraverso l’acquisizione preventiva delle aree e/o degli immobili da
valorizzare, la progettazione e la trasformazione degli stessi in
conformità agli strumenti urbanisti vigenti e la commercializzazione
delle aree/immobili valorizzati dalla trasformazione. Si tratta di un
organismo di regìa che ha il compito di attivare il mercato; proprio in
questo senso non risulta alcun contrasto fra l’istituzione della società
e le norme europee e nazionali sulla concorrenza.
L’art.120 del d.lgs. n. 267 del 2000 contiene, seppure in termini
sintetici, alcune indicazioni sull’iter procedimentale dell’intervento:
l’Amministrazione, in base a quanto previsto negli strumenti urbanistici
vigenti, individua l’area da trasformare, stabilisce di farlo attraverso
la costituzione di una STU, attribuisce alla medesima STU la missione e
fissa i criteri da seguire nella trasformazione che viene progettata ed
attuata dalla società.
Va considerato che per poter operare la STU necessita della
disponibilità incondizionata delle aree e/o degli immobili oggetto
dell’intervento di trasformazione. Quello delle modalità di acquisizione
delle aree su cui si dovrà sviluppare l’intervento di trasformazione
urbana è uno dei punti qualificanti per delineare il concreto
funzionamento della STU. Nel nostro caso gli immobili dei privati
(Fondazione Fiera Milano e Gruppo Cabassi) possono essere acquisiti sia
mediante compravendita, sia mediante coinvolgimento dei privati nel
capitale sociale oppure mediante espropriazione. Il comma 2
dell’articolo 120 stabilisce, infatti, da un lato che la STU deve
provvedere alla preventiva acquisizione delle aree interessate
all’intervento e, dall’altro, che tale acquisizione può avvenire
consensualmente o tramite riscorso a procedure espropriative. Nel caso
dell’acquisizione consensuale la strada disegnata dal legislatore appare
lineare: la società, una volta costituita, contratta con i proprietari
delle aree l’acquisizione delle stesse, provvedendo a determinarne
condizioni e modalità e, in primo luogo, il prezzo. In sede di
acquisizione consensuale, la determinazione del prezzo è lasciata alla
libera contrattazione delle parti. La strada alternativa per
l’acquisizione delle aree è il procedimento di esproprio (residuale);
questo, secondo quanto previsto dal comma 2, è effettuato dal Comune, ma
beneficiario dell’esproprio è direttamente la STU, su cui grava il
pagamento dell’indennità.
Quanto ai soci privati proprietari delle aree, è opportuno fare alcune
considerazioni.
Le interpretazioni sono due: la norma sull’evidenza pubblica non si
applica, non potendosi assoggettare il proprietario a procedure
concorsuali, ovvero la norma si applica e quindi i proprietari, per
partecipare, devono essere selezionati con apposita gara, senza alcun
privilegio.
C’è però una terza possibilità, analizzata anche in sede ministeriale:
alcune operazioni di trasformazione rendono infatti necessaria la
partecipazione dei proprietari delle aree. In tali casi, atteso che la
loro partecipazione deve essere oggetto di procedura di evidenza
pubblica, le modalità di scelta non possono essere né l’asta pubblica né
la licitazione privata, essendo entrambe finalizzate, sia pure in modo
diverso, a selezionare un contraente all’esito di un confronto tra
diversi soggetti. Ne consegue che i proprietari delle aree possono
divenire soci unicamente all’esito di una trattativa privata, seppur
mezzo eccezionale al quale si fa ricorso a seguito della dimostrazione
da parte del comune della necessità della partecipazione dei proprietari
per la riuscita dell’operazione.
Chiarito che la partecipazione alla società di trasformazione urbana dei
privati che siano proprietari di aree o immobili che rientrano nelle
operazioni di acquisizione da parte dell’ente locale potrà avvenire
attraverso la trattativa privata, ciò al fine di limitare gli oneri
finanziari della società stessa, si richiama quanto disposto dalla
circolare ministeriale (circ.min.11 dicembre 2000, n. 622), che
riconosce l’ammissibilità della partecipazione dei proprietari alla
società, precisando che “le modalità di conclusione dei contratti
pubblici sono nella sostanza tre: l’asta pubblica (procedura aperta), la
licitazione privata (procedura ristretta) e la trattativa privata
(procedura eccezionale). Pur non stabilendo l’art. 120 le modalità
attraverso le quali devono essere selezionati i soci privati, è stata
già evidenziata l’applicabilità analogica delle disposizioni in tema di
società miste per l’erogazione di servizi pubblici e, in particolare,
del DPR 16 settembre 1996, n. 533. E questo deve, dunque, essere
considerato il sistema generale di scelta dei soci privati. Occorre,
tuttavia, avvertire che il ricorso alla trattativa privata, in luogo
della procedura degli incanti e della licitazione, è un mezzo
eccezionale; pertanto, il provvedimento con il quale si decide di
ricorrere alla procedura della trattativa privata deve tener conto delle
speciali ed eccezionali circostanze che hanno consigliato tale
procedura, attraverso una esposizione delle ragioni che hanno indotto
l’Amministrazione ad avvalersi di tale strumento”.
I soci privati che possono partecipare alla società possono essere di
due tipi:
a) i proprietari delle aree o degli edifici che possono diventare
azionisti, come sopra richiamato, mediante conferimento alla STU delle
aree cedute;
b) altri soci privati scelti attraverso un procedimento di gara pubblica
la cui preferenza deriva da vari fattori: apporto al capitale, capacità
organizzativa e imprenditoriale.
Come si è detto, la STU agisce in attuazione dello Strumento
Urbanistico, circostanza che impone comunque il ricorso all’Accordo di
Programma per l’insediamento del Progetto (che, come si è detto, implica
la variante agli strumenti urbanistici e di regolamentazione commerciale
vigente).
Posto che occorre definire con chiarezza i rapporti tra i soci, e che si
dovranno ovviamente approfondire e concordare le questioni relative alla
governance societaria, un ulteriore grande vantaggio della STU - che,
nonostante in altri casi abbia avuto esiti modesti e controversi, è
stata sperimentata con grande successo a Parma - risiede nel fatto che
tutti, o comunque la maggior parte dei soggetti coinvolti
nell’operazione, sono soci nella società”.
Luca G. Clavarino
